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城中村改制中如何依法界定村民身份

时间:2014/11/5 12:55:36来源:河南千业律师事务所作者:崔月清 点击:
城中村改制是城市化过程中由农村管理体制向城市管理体制转换的一个过程,一般是在城中村改造的基础上进行的,它牵扯到国土房管、户籍治安、村民待遇、社会保障、环境卫生、社区结构、组织形式等多方面的改革,是一项牵扯面广、政策性强、法律性难的系统工程。其中,如何界定享受村民待遇人员的身份就是一个既复杂又疑难的问题。本律师担任郑州市管城区某城中村村民委员会法律顾问多年,全程参与了该村的改造和改制过程,体会颇深。本文拟就城中村改制中村民身份界定和村民待遇人员身份甄别所涉及的相关法律问题进行分析探讨。

      城中村改制是城市化过程中由农村管理体制向城市管理体制转换的一个过程,一般是在城中村改造的基础上进行的,它牵扯到国土房管、户籍治安、村民待遇、社会保障、环境卫生、社区结构、组织形式等多方面的改革,是一项牵扯面广、政策性强、法律性难的系统工程。其中,如何界定享受村民待遇人员的身份就是一个既复杂又疑难的问题。本律师担任郑州市管城区某城中村村民委员会法律顾问多年,全程参与了该村的改造和改制过程,体会颇深。本文拟就城中村改制中村民身份界定和村民待遇人员身份甄别所涉及的相关法律问题进行分析探讨。

    一、村民身份的概念

    传统意义上的村民实际是指居住在某村,以土地为根本,以农业生产为主的农民,也就是说,村民实质上是农民。农民是个社会概念,村民才是法律概念,但《中华人民共和国村民委员会组织法》未对“村民“这一概念作出法律解释。一般理解,法律上的村民是指具有农村户口的农民,即凡是具有本村农业户口的,都是本村村民。在目前商品经济十分发达,人员流动日益频繁的情况下,户籍制度也受到较大冲击,早在改革开放初期,一些人由于政策原因如孩子顶替进城而自己回乡落户。在市场经济中,有些人因谋生原因如异地做生意方便而私下通过非正当手段转入城郊等等现象的出现,因此,村民已不再是传统意义上的村民了。

    二、村民身份的界定

    根据1998年《村民委员会组织法》的规定,结合户籍管理相关法律法规规定,村民是指以户籍为前置条件,与集体组织之间既存在身份依附关系(管理与被管理关系)又存在财产关系,享有受权利并承担义务的农民。一般情况下,既享有政治权利如选举权,还享有集体经济组织经济利益的分配受益权。

    三、村民身份的取得与丧失

村民的身份因出生取得和因婚姻、移民、收养等合法原因迁入而取得,前者应有合法出生证明,后者应当经村民委员会或村民小组的同意,实践中,若村民参与农村集体经济组织的收益分配,通常情况下应取得该农村集体经济组织的成员资格。

    一般情况下,村民因自然死亡及户籍迁出如参军、上大学等因素而丧失。

    四、享受村民待遇人员的界定

    (一)、界定原则:

     拥有了村民身份(资格)并不必然一定享受村民待遇,还应遵循以下原则:

   1、尊重村民自治原则。

    根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定,村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。因此,处理此类纠纷要充分尊重村民的自治权,但同时该法第二十条也规定,村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约,并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触,不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。农村集体组织按照民主议定的原则,经过村民会议或村民代表大会讨论通过而作出的村民自治决议,只要不违反法律和行政法规的禁止性规定,不与法律、法规和政策相抵触的应当尊重集体组织的自治权。在不违反法律的强制性规定的前提下,充分尊重大多数村民的民主自治

    2、村民自治不得违反法律原则

尊重村民的自治权利并不意味着要认可其做出的一切自治行为。法律事第一位的,自治的内容不得与法律法规相冲突,否则一律无效。

    3、权利与义务相结合原则

    在认定村民资格及享受村民待遇时,要既要遵守人人平等原则,同时考虑其对集体所尽义务的大小,按照权利与义务相适应的原则,公平合理的确定

   (二)、具体认定:

    1. 须以合法取得本村户籍为前提条件,

不能机械的去强调户籍,要看户籍是否合法。《户籍管理条例》和《村民委员会组织法》相比,一个是行政管理规定,一个是全国人大常委会颁布的法律,效力当然是后者更大,是否享受待遇,应尊重村民大会决议,不具有本村户籍的人不予分配。集体组织的财产属全体村民享有。不具有本村户籍的人自然不具有分配的资格,对于未出生的人和死亡的人也不应分配。

    2.须以宅基地的有无为必备条件。

    必须是在本村有居所(一般指宅基地)并与集体组织保持稳定的成员关系。居所是一个人主要的生活地,在村组给集体成员分配宅基地时,对其资格都曾经进行过较为严格的审查,所以有居所是分配资格的一个标志。

      3、须看是否为集体组织作出贡献。

    集体组织的财产收益分配,应体现权利和义务相一致的原则。如,对投资移民应按村民对待。市场经济建立初期,部分先期富起来的外地人以投资办企业的方式经当时村组同意将户口迁入郊区农村,所办的企业安置村里的富余劳动力,给村里作出了一定的贡献,对集体经济的壮大发挥了不小的作用。如果当事人举证能证明当时有投资,且经过村民大会或村民小组会议讨论同意迁入的,应按村民对待,享受应有的村民待遇。

    4、要保护特殊人群的分配利益。

    一些人原本属村集体成员,但由于法律或政策等原因,使其户籍或居所暂时离开集体组织,将来还将返回该集体组织的人。这其中主要有:(1)大、中专在校学生;(2)现服义务兵役人员(军队干部除外)(3)刑满释放人员。这些人通常也将依赖土地作为生活的主要来源,不为其保留一定分配权,将会使其生活没有着落。同时还要保护新生儿的利益,其虽未对集体组织作出贡献,但是其基于出生取得成员资格,是农村集体组织劳动力的后备军,村组应从有利其成长的角度出发,给予其分配的权利。

    5、超生子女的村民待遇问题。

计划生育政策作为基本国策,应该遵守,但一对夫妇只生一个孩子是一个倡导性的规定,而不是禁止性的规定。对村民违反计划生育政策超生的孩子所诉的村民待遇纠纷,因孩子降生在该村,即是当然的村民,既然是村民,他就享有村民的基本权利。因为孩子本身没有错,错在其父母。

    6、、长期不在村组居住的人员问题。

原则上,只要其家庭成员代为履行了村民义务,就应享受村民待遇。

    五、村民身份界定和享有村民待人员遇甄别程序

城中村改制开始后,对于村民待遇的分配必然是亟待解决的问题。法律顾问律师应当为所服务的村民委员会预先设计出界定程序方案,提出界定的程序步骤,本律师的经验是:

   (一)、制定方案。

    召开村民委员会大会讨论制定村民身份界定方案,经讨论列出了下列拟表决问题:

    1、在外务工人员退休后又将户口转入村里的,是否可以享受村民待遇?

    2、因各种原因将户口迁出村里的人员,是否可以享受村民待遇?

    3、当兵复员或转业后户口没有迁回村里的人,是否可以享受村民待遇?

    4、2003年郑州市公安局户籍改革前在册的全村农业户口和内转工(含18岁以下子女),是否可以享受村民待遇?

    5、持有村农业户口和粮卡的挂靠户,是否可以享受村民待遇?

    6、国家统招的大中专生毕业后已进入国家机关、事业单位和国有企业单位取得正式在编工作职位且户口已迁出的人,是否可以享受村民待遇?

    7、国家统招的大中专生毕业后未进入国家机关、事业单位和国有企业单位取得正式在编工作职位且户口也未迁回村里的人,是否可以享受村民待遇?

    8、2001年前按子女随母落户政策已经落户为城市户口的村民的子女,是否可以享受村民待遇?

    9、不符合计划生育政策未经批准生育的二胎,是否可以享受村民待遇?

    10、人口统计截止日期为全体村民户代表投票决定日是否可以?

    11、人口统计截止日期为2007年3月改制开始时日期否可以?

    12、人口统计截止日期为2003年8月户口改革时否可以?

   (二)、表决通过。

    在规定的日期,由全体村民选出的户代表投票表决上述议题,村所在的办事处领导和村法律顾问全程参与监督见证了表决结果。会议内容全程录音录像。

   (三)、征求意见

    在长达一个月的时间内,村里组织人员设专门的办公室进行接待答疑并公开征求村民意见和建议。顾问律师集中讲解法律问题现场解答群众的疑问。

   (四)、张榜公布

    经初查,将符合享受村民待遇人员的名单在村委会、家属院的告示栏中张榜公布,接受群众的监督。如有异议可在张榜次日其十日内书面提出异议,并同时设置匿名监督票箱。在收到异议后,村法律顾问主持召开了甄别会议,根据村民意见将第一榜遗漏人员添加上将不该上榜人员的名字去掉,张贴第二榜,仍然是如有异议可在张榜次日其十日内书面提出异议,并同时设置匿名监督票箱。在收到异议后,村顾问律师再次主持召开了甄别会议。此次甄别过程中将大多数村民都不同意的被异议人员搁置,出具第三榜,也是最后一榜,明确告知村民其上为享受村民待遇人员。为了加快改制进度,对于部分被异议人员,明确告知你根据郑州市相关文件规定,在将来的集体股中酌情解决。对于根本不符合条件的被异议人员,明确告知其有诉讼权利。

   (五)、公告结束。

张贴第三榜的同时,即张贴公告,宣告村民身份界定和享有村民待遇人员甄别程序结束。从此改制转入了下一阶段的清产核资工作程序。


    众所周知,城中村整体转制是城市化进程中的一个难题,是牵扯到千家万户财产利益的敏感问题。村民身份界定和甄别村民待遇人员的程序是城中村改造和改制中的重要一环,这项工作既涉及到城中村变迁变革的历史事实,也涉及到法律法规的遗漏和缺失,还考验着专业律师对法律政策的灵活适用。作为村委会的顾问律师,履行职责时的原则是结合历史状况,尊重村民的自治权利,充分发挥村民民主决策的功能,只要自治不违反法律法规即可,在此基础上提供专业优质高效法律服务。


(作者崔月清,千业所合伙人、首席律师,著名知识产权及形式辩护律师。近年来,在为城中村改造和改制提供法律服务中,成绩显著。)


 
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